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董藩 的博客

著名房地产研究专家

 
 
 

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关于我

董藩,1967年生,2003年于中国人民大学获经济学博士学位。  现任北京师范大学管理学院教授、北京师范大学房地产研究中心主任,土地资源管理、政府经济管理两个专业博士生导师(招生方向:国民经济管理、土地经济与管理、房地产业发展与城市建设),兼任民革中央委员、国家审计署特约审计员、建设部专家委员会委员等社会和学术职务。研究方向为房地产(土地)经济与管理、国民经济管理、区域经济管理、政治经济学。E-mail:dongfan67@126.com

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住房保障制度建设:送你一个指南针  

2007-04-16 22:09:47|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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城市中低收入家庭住房保障模式的重构

——货币化梯度补贴方案的提出与操作思路

董藩

(北京师范大学房地产研究中心 北京 100875)

 

     住房保障是社会保障体系的重要构成内容,也应该顺应国民经济的发展逐步建立起来。中国当前以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度,对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了重要作用。但总体来说,它还存在很多问题,有些甚至是十分严重的,违背了政府保障中低收入人群的基本目标,影响了政府的公平、公正形象,总体实施效果不太理想。这些问题的出现,表面看来是政策操作运用上的偏差,或者制度设计上的不周,或者监管不力,实际上与居住保障建设思路的科学性有关。因此,如何借鉴国外经验,调整社会保障的整体思路,就成为摆在学界和决策者面前的重要任务。

     发达国家住房保障制度在具体设计上存在差异,这与各国的经济发展水平、文化基础、法律背景等密切相关。所以,对这些国家住房保障模式的考察必须联系对方的制度形成背景,有些在发达国家行之有效的措施在中国难以实践,简单照搬是不可取的。但是,我认为,发达国家如下几点经验对中国的住房保障制度建设还是具有重要参考价值的:搞好住房保障是政府的一项重要职能;货币补贴比实物补贴更优越,也是未来的发展方向;搞好收入监管和个人信用制度建设是实施住房保障的重要前提条件;住房保障要有利于创建和谐社会,防止“贫民窟”的形成;要为住房保障制度的实施提供法律依据和保障。

     住房反映着一定的公共产品属性,要求政府适当参与其供求活动。保证居民最低层次的居住要求是保障人权的体现。当前中国正处于社会转型时期,贫富差距的拉大格外需要强化住房保障工作。但是,正如英国经济学家穆尔所说,“当社会需要重建时,试图用陈旧的蓝图重建它是徒劳无益的”。由于经济规律、文化背景以及社会管理水平等方面的原因,沿着旧有的住房保障思路走下去显然是要碰壁的,因此必须寻找新的替代思路,这就引出了住房保障模式的重构问题。基于国内外的经验和教训,重构住房保障模式应遵循四项原则:其一,规范政府职能,协调好政府与市场之间的关系;其二,提高保障资金的利用效果,并尽量扩大保障面;其三,改善信息不对称的状况,更好地满足中低收入家庭的需要;其四,防止城市居民的严重阶层分化,促进社会和谐发展。

     目前国内住房保障模式遇到了一系列问题,但如果转变一下思路,实施货币化梯度补贴方案,则大多数问题可以迎刃而解。我们认为,货币化梯度补贴方案作为理想的住房保障模式,应该包含五个方面的内容:(1)尽量采用货币补贴,避免实物补贴,也就是采用“补人头”而不是“补砖头”的做法,政府原则上不再建造、购买经济适用房和廉租房;(2)将需要补贴的家庭按照人均收入、家庭收入、已有的住房面积和人均住房面积等分成若干等级,按等级给予不同数额的货币补贴;(3)受贴的家庭用领取的补贴和自己的积累合在一起通过市场购买、承租住房;(4)对新建住宅小区的户型设计进行控制,要求开发商必须提供一定比例不同标准的小户型,以利于低收入家庭购买,从而促进不同收入家庭的混合居住;(5)对低收入家庭的领取的补贴资金和购买的住房进行监管。目前,国内的南通、日照已经沿着这个思路进行了初步探索,实践已经初步证明,这个思路是科学的、可行的,尽管还需要不断完善。

     在货币化梯度补贴模式下,由于所需要的补贴资金巨大,首先需要解决好它的来源问题。住房补贴主要应由市、县两级财政负担,中央、省级财政起辅助和调控作用。住房保障补贴资金可考虑主要来自三个方面:(1)城市土地收益。各地可以根据自己的情况确定不低于国家要求的比例;(2)物业稅。应适时征收物业稅,并将税收收入重点用于解决中低收入家庭的居住保障问题;(3)住房公积金运行收益。此三种来源仍不足时,可由地方财政用其他来源性质的资金给予补充。必要时中央和省级财政要给予帮助。为此,必须尽快建立土地收益专款专用制度;适时开征物业税,用于住房保障补贴;将住房公积金增值收入纳入补贴资金范围。

     如何确定受贴对象是现行住房保障模式下分配经济适用房、廉租房的难点,在我们设想的目标模式中,仍然是难点和关键性工作之一。建立健全收入监管制度和个人信用制度是进行家庭(个人)信息甄别的基本前提,应在此基础上,结合当地经济社会发展状况、申请家庭的人均收入、家庭收入、已有的住房面积和人均住房面积、产权状况等情况,确定一个相对科学的打分公式或者排序规则,将他们分成若干等级,确定给予补贴的优先顺序和补贴档次。

     现行的住房保障制度是由住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度组成。由于这套制度看似以实物保障为主,因此被归属于建设部牵头管理,民政部、财政部、银行等其他相关部门与机构协调配合。然而,这种由建设部门主管住房保障的客观现实与政府各部门职能定位是不一致的,可以说出现了职能错位。我们认为,将住房保障职能纳入劳动和社会保障部门是科学的,也是必要的。因此,应整合现有部门的职能,将劳动和社会保障部门作为住房保障的主管和牵头部门,财政、民政、建设、税务、银行、社会保障基金理事会等作为配合部门和机构,参与管理,构建全新的住房保障管理体制。另外,要加强对保障房的科学管理,并加强法制建设,完善住房保障的外部环境。

 

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